—— 2021年10月28日运城市第四届人民代表大会常务委员会第五十四次会议上

　　　　　　　　　　　运城市人大法制委员会副主任委员

　　　　　　　　　　运城市人大常委会法工委主任

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2021年3月26日，市四届人大常委会第四十九次会议对市人民政府提请审议的《运城市伍姓湖保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了初次审议。审议时，大多数常委会组成人员认为，加强对伍姓湖的保护管理，维护其可持续发展，是贯彻黄河流域生态保护与高质量发展国家战略、落实我省“五湖”生态保护与修复的重要举措，是完善我省湖泊保护管理制度体系、保障伍姓湖及周边径流区域高质量发展的现实需要。近年来，市委、市政府认真贯彻习近平生态文明思想，切实加大伍姓湖生态环境治理，开展了大量扎实有效的工作。但目前看来，伍姓湖保护工作仍存在许多问题：湖面萎缩，水量不足，蓄洪能力有限；水质不良，湖底淤积，农业面源污染严重；生态脆弱，湿地生物多样性不断丧失；周边山地植被破坏严重，水土流失加剧。通过地方立法，整体、系统地加强对伍姓湖的保护和利用十分必要，迫在眉睫。组成人员还本着高度负责的精神，对草案提出了很好的修改意见。会后，为做好草案的修改工作，市人大法制委、常委会法工委主要开展了以下工作：一是研究确定《条例（草案）》的总体修改思路，明确了指导思想、修改方向和需要解决的重点问题；二是组织召开二审工作协调会，邀请市人大常委会农工委、市水务局、市司法局和永济市人民政府负责人参加，反馈了常委会组成人员的审议意见，通报了法规二审前准备工作安排，明确了工作目标；三是收集整理了环境保护法、水法、水污染防治法、防洪法、自然保护区条例、湿地保护管理规定等14部法律、行政法规，安徽、江西、武汉等地的湖泊保护地方性法规以及省湖长制实施方案、省湿地保护修复制度方案等相关文件，汇编成册，供修改参考；四是在对《条例（草案）》的框架结构、格式内容进行规范调整后，书面征求了市水务、生态环境、规划和自然资源、农业农村等相关职能部门和永济市人民政府的意见，形成了草案修改初稿；五是组成立法考察组，赴先进地区考察调研，学习了湖泊保护方面的经验做法；六是赴伍姓湖开展实地调研，并座谈征求了永济市人民政府及相关职能部门，伍姓湖周边乡（镇）、街道办事处和村（居）民委员会负责人的意见和建议；七是在对《条例（草案）》进行十余次反复修改完善后，再次座谈征求了市水务、生态环境、规划和自然资源、农业农村等职能部门和永济市人民政府的意见建议；八是在运城日报、运城新闻网、运城人大网等媒体和网站全文刊载了《条例（草案）》征求意见稿及起草修改情况的说明，向全社会公开征求意见30天，并同步征求了市人大常委会各工作机构和办事机构、各县（市、区）人大常委会、基层立法联系点的意见建议；九是组织召开立法专家顾问论证会，认真听取专家顾问的意见建议，对《条例（草案）》进行了再次修改完善；十是在与省人大法制委、常委会法工委充分沟通的基础上，赴太原召开立法论证会，邀请省人大的领导和专家对草案进行了深入论证和审核把关，提出了具体修改意见。根据省人大的指导意见，再次征求市水务局、永济市人民政府等单位的意见建议后，对《条例（草案）》进行了认真研究和讨论修改，形成了草案修改稿。9月23日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行了统一审议，认为经过反复修改和完善，草案文本已较为成熟。9月29日，五届市委第1次常委会会议研究并原则通过草案修改稿。10月22日，市四届人大常委会第112次主任会议研究决定将草案修改稿提请本次常委会会议审议。现将法制委的审议结果报告如下：

一、关于草案修改的总体情况

原草案共六章二十六条。在修改过程中，我们始终坚持“不抵触、可操作、有特色”的地方立法原则，严格按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，遵循立法规律和客观规律，广泛听取各方意见，紧密结合工作实际，针对伍姓湖保护中存在的突出问题，明确保护范围、保护措施和部门职责，删减了重复上位法规定和与伍姓湖保护无关的条款，新增了需要通过立法予以解决的部分章节和条款，优化结构、规范表述，对《条例（草案）》进行了大幅度修改。修改后的《条例（草案）》合并二章为一章，分列二章为三章，删除十二条，增加十八条，分列一条为二条，合并二条为一条，共六章三十二条，结构更加合理，内容更加充实，逻辑更为清晰，可操作性更强。

二、关于草案的主要审议意见和修改建议

（一）关于法规结构

原《条例（草案）》第一章为总则部分，共六条；第二章为管理机构和职责部分，共二条。根据立法技术规范，建议将第二章合并至第一章，通过分条分款处理，明确市、县、乡三级政府和各部门的工作职责。此外，原《条例（草案）》第三章为综合保护部分，规定了“属地管理”“水污染物排放监测”“数据共享”“固体废物降解”“文物保护”等内容；第四章为利用管理部分，规定了“建设审批”“生态建设”“科研监测”“禁渔禁捞”“影视拍摄”“文化旅游”等内容。该两章内容逻辑性不强、排列不连贯、重点不突出、内容不明确。建议按照省委“五湖”治理工作的部署要求，以伍姓湖当前保护工作中亟待解决的水污染防治、生态保护与修复等关键问题为重点，参考借鉴云南、安徽、湖北荆州等省市先进的湖泊保护立法理念，优化法规结构，对原《条例（草案）》“综合保护”“利用管理”等两章内容作重新排列和补充完善，形成“保护管理”“水污染防治”“生态保护与修复”等新的章节。

（二）关于法规内容

原《条例（草案）》存在着照抄照搬上位法规定的情况。根据《中华人民共和国立法法》“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定，建议删除原《条例（草案）》中重复《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》等上位法规定的条款。同时，建议一并删除照抄照搬《山西省水污染防治条例》《山西省重点湖泊（水库）生态保护与修复规划编制工作指导意见》《山西省湖长制实施方案》等地方性法规或者规范性文件且针对性不强、与伍姓湖保护联系不紧密的条款，重新规范剩余条款，并结合伍姓湖保护的实际需要，对应充实完善“禁止在保护范围内建设与生态保护、防汛抗灾无关的项目”“禁止以任何形式围垦湖泊、违法占用湖泊水域”“禁止非法猎捕和采集野生动植物”“科学开展增殖放流”等有关内容。

（三）关于法律责任

原《条例（草案）》第二十三条规定了国家工作人员在伍姓湖保护和管理工作中“违法行政审批”“不履行监管职责”“延误事故处理”等八类不正确履行伍姓湖保护管理职责的处罚措施，该规定违法行为罗列不全面、表述不准确、行政色彩浓厚。建议按照立法技术规范，将其修改为“国家机关工作人员在伍姓湖的保护管理工作中违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二十四条规定了针对“生产、销售、使用泡沫塑料餐饮具、塑料袋”“有毒有害废水违规排放”“新建、改建、扩建建筑物、构筑物”“修建陵园、墓葬”“违规捕捞、养殖”等十类违法行为的法律责任。这些行为执法主体不明确、关联性不强、与上位法规定不一致，且不具备可操作性。建议按照立法技术规范，对该条款作删除处理。

市人大法制委已经按照上述建议对草案作了修改。

三、需要说明的问题

（一）关于伍姓湖的保护范围

伍姓湖保护范围的确定，是整部法规的核心条款，关系到法规中一系列禁止性和限制性规定，但原《条例（草案）》未规定伍姓湖的保护范围。目前，市人民政府结合国家自然保护地整合优化预案的编制,与省人民政府有关主管部门协调沟通后,拟将伍姓湖由省级重要湿地保护区调整为“省级湿地公园”(自然公园)，纳入自然保护地分区中的一般控制区,以便未来的保护、修复和利用。相关报告（包括保护范围）已经省林草局上报至国家林草局，正在等待审批。为维护法规的严肃性，在未得到批复前，不宜对保护范围作出明确具体的规定。在充分征求市水务局、永济市人民政府的意见后，《条例（草案）》对保护范围作出原则性规定：“伍姓湖保护范围包括伍姓湖核心水域，周边部分湖泊岸线生态管控区域和其他应当实施保护的区域。”同时规定，保护的具体范围由市人民政府确定并公布。

（二）关于草案的施行日期

综合考虑草案表决通过后报请省人大批准的工作时间和法规颁布后的宣传时间，根据省人大常委会法工委的指导意见，将施行日期定于2022年1月1日。

以上报告连同草案修改稿，请一并予以审议。