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关于《运城市盐湖保护条例(草案)》的起草和修改情况的说明

来源:   发布日期:2020-07-02 09:25:00    点击数:[2361]


为了加强盐湖的整体保护和利用,发挥盐湖在经济、社会、文化、生态发展中的独特作用,我市亟需制定保护盐湖的地方性法规。现将《运城市盐湖保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的起草和修改情况作如下说明:

一、制定《条例(草案)》的必要性

盐湖是运城独有的自然资源和文化遗产,运城因盐湖而得名,因盐湖而发展,因盐湖而名扬四海。数千年来,盐湖孕育了伟大的华夏文明,承载了悠久的历史文化,催生了最早的中原商圈,创造了世界领先的盐业科技,积累了丰富的文化遗产。省、市领导高度重视盐湖的保护,多次就盐湖的保护和利用进行实地调研,作出重要指示批示。但近年来,随着经济发展和工农业建设活动剧增,盐湖本体及周边的生态环境、历史文化资源、湿地资源、矿产资源、水资源的保护和利用方面出现了许多问题:周边垃圾成山,污水横流;工业废水和生活污水直排;水面湿地壅塞,候鸟不能正常生活;盐化厂房、车间废弃闲置,工业遗产剧增;破坏盐池禁墙、虞坂古盐道等文物的违法现象屡禁不止。通过地方立法,整体、系统地加强对盐湖的保护和利用十分必要。2016年,市四届人大常委会就把盐湖保护立法列入五年立法规划。2019年,经市委批准,列入市人大常委会2020年立法计划。

二、《条例(草案)》的起草情况

2019年初,市文旅部门即着手起草《条例(草案)》,从盐湖的历史文化遗产保护角度入手,开展了大量前期工作。201910月,市人大常委会组织开展立法前期调研,座谈听取了市人民政府、盐湖区人民政府和市文旅、发改、规划和自然资源、生态环境、住建、水务、公安、盐湖生态保护与开发中心等相关部门,山焦盐化集团和盐文化研究专家关于盐湖保护立法的意见和建议。2020221日,市人大常委会安雅文主任带领立法调研组,就盐湖保护立法工作开展专题调研,明确盐湖保护范围、保护内容、保护责任和立法工作要求,推动法规草案起草工作。市政府加快立法工作进程,确定市规划和自然资源局作为《条例(草案)》牵头起草部门,全面推进《条例(草案)》的起草工作。在征求生态环境、文旅、水务等相关职能部门意见的基础上,市规划和自然资源局起草完成了《条例(草案)》的初稿,经市司法局审核、再次征求意见和反复修改后,报请202049日市政府第73次常务会议原则通过。202056日,市政府向市人大常委会提出了关于提请审议《运城市盐池保护条例(草案)》的议案。

三、《条例(草案)》的修改情况

20205月13日至14日,市四届人大常委会第四十次会议对市政府提请审议的《运城市盐池保护条例(草案)》进行了初次审议,听取了市政府副市长董旭光所作的关于《条例(草案)》的起草说明和市人大常委会教科文卫工委副主任王肖河所作的关于草案研究意见的报告。会后,市人大法制委、常委会法工委立即着手开展二审前准备工作,次日即组织召开二审工作协调会,邀请了市人大常委会城建环保工委、教科文卫工委,市规划和自然资源局和市司法局参加。会议反馈了常委会组成人员的审议意见,通报了二审前各项准备工作安排,交流了对《条例(草案)》的修改意见,建立了协调联系机制,明确了工作目标。之后,市人大常委会法工委收集整理了环境保护法、城乡规划法、文物保护法、水法、矿产资源法、土地管理法、自然保护区条例、湿地保护管理规定等16部法律、行政法规和青海省盐湖资源开发与保护条例、自贡市井盐历史文化保护条例等4部地方性法规,汇编成册,供修改参考。从5月中旬开始,市人大法制委、常委会法工委在实地调研的基础上,先后对《条例(草案)》进行了十余次讨论修改,并于529日、65日两次征求市规划和自然资源、生态环境、文旅、水务、住建、南山办、山焦盐化集团等相关部门和单位意见,形成了草案修改稿。611日,市人大常委会副主任、市人大法制委员会主任委员杜自立带领立法调研组赴盐湖区就《条例(草案)》开展调研,并召开征求意见座谈会,听取了部分市人大代表、盐湖区政府及相关职能部门、盐湖周边乡(镇)、街道办事处、村(居)民委员会负责人的意见和建议。6月下旬,市人大法制委、常委会法工委根据收集的意见和建议,会同市规划和自然资源局、市文旅局,对《条例(草案)》进行了再次修改完善,形成了征求意见稿。

(一)总体修改情况

原草案一审稿共五章二十七条。市人大法制委、常委会法工委紧密结合盐湖保护实际,明确盐湖功能定位,明确保护范围和保护措施,明确部门职责,强化法律责任,严格按照立法技术规范,优化结构、规范表述,对《条例(草案)》进行了大幅度修改,删减了原草案中与上位法重复、部门职责重叠和与盐湖保护无关的条款,新增了需要通过立法予以解决、通过立法能够解决问题的部分条款,修改达三百八十余处。修改后的《条例(草案)》删除四条,增加八条,分列三条为七条,共三十五条,体例结构更加合理,内容更加充实,逻辑更为清晰,法律责任更加明确,可操作性更强,具备了广泛征求各方意见以作进一步修改完善的条件。

(二)主要修改内容

1、法规名称方面

原法规草案名称为《运城市盐池保护条例(草案)》。“盐池”一词古已有之,沿袭至今,侧重于对盐业生产作用的表述。近年来,随着盐池生产功能的逐步弱化,其生态功能逐步凸显。为贯彻习近平生态文明思想,根据省委、省政府关于“五湖”治理的安排部署,在充分征求市区两级政府、规划和自然资源局等相关职能部门和有关乡(镇)、村(居)民委员会意见的基础上,将原法规草案名称修改为“《运城市盐湖保护条例(草案)》”,以适应新时代盐湖保护和利用的需要。

2、法规条文方面

原《条例(草案)》存在着照抄照搬上位法规定的情况。根据《中华人民共和国立法法》“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”的规定,删除了原《条例(草案)》对《中华人民共和国水法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国矿产资源法》等多部法律、行政法规作简单罗列和重复性规定的条款,对剩余的每条每款均作了重新规范,并结合盐湖保护需要,新增了“建立健全盐湖生态保护补偿机制”“工业遗产的保护、利用”和有关法律责任等条款。

3、保护范围方面

原《条例(草案)》第三条规定,“根据生态功能重要程度、地质条件等实际情况设定一级保护区和二级保护区”。一审时部分常委会委员提出一级保护区的范围界定过于模糊,二级保护区的范围划定过大,与盐湖周边开发利用现状相冲突。在征求部门意见过程中,多个部门也对保护范围持不同意见。保护范围的划定是整部法规的核心和关键,与保护措施、开发利用和法律责任等法规条款直接相关。经与市规划和自然资源局多次沟通,将保护范围划分为“核心保护区”和“一般保护区”,对原《条例(草案)》中的“常水位线向外100-200米范围”等易引起歧义或不具备可操作性的内容进行了修改完善,并增加一款“核心保护区和一般保护区的具体范围由市人民政府划定并公布”,以使保护范围的划定与目前我市正在编制的“十四五”国土空间规划协调一致。

4、法规条款排列方面

原《条例(草案)》第二、三、四章中条款顺序杂乱无章,前后无法形成有效呼应。修改过程中,删除了与盐湖保护无关的部分内容,结合现阶段乃至未来盐湖保护的重心,在保护管理、开发利用和法律责任三章中均按照土地、生态环境、矿藏、湿地、水、文物、工业遗产的先后顺序对条款进行了重新排列,使《条例(草案)》更加条理和规范。

5保护补偿机制方面

由于历史原因,盐湖的保护范围特别是一般保护范围内土地利用现状较为复杂。如果按照生态保护要求收回土地所有权或者使用权,必然涉及补偿和安置问题。在修改过程中,根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、行政法规,新增了生态保护补偿机制条款,以应对将来盐湖保护范围内土地征收中可能出现的问题。

6、矿产资源开采方面

为贯彻省、市领导近期在盐湖调研时作出的“坚决停止盐湖地区的一切工业生产”、“退盐还湖”“还湖于民”的指示,在《条例(草案)》的修改过程中,删除了“允许企业开展必要的、基本的生产活动”“除芒硝盐类矿产外,禁止开采其他矿产资源”等有关条款及相应内容。

7工业遗产方面
鉴于山焦盐化集团在盐湖地区留存的大量工业遗产,《条例(草案)》修改过程中对工业遗产作出了更加具体的规定。规定了工业遗产的所有权人或者使用人为工业遗产的保护责任人,明确了其在工业遗产保护中负有检测评估、防护加固、持续监测、修缮整治、安全防卫等监管职责;鼓励工业遗产在妥善保护的前提下,通过建设专题博物馆、文化创意产业园、主题文化广场或者遗址公园等形式,开展集中展示和合理利用。同时对应设置了破坏工业遗产各类行为的法律责任。

四、条例(草案)》的主要内容

修改后的《条例(草案)》共三十五条:第一条至第十条为总则部分,第十一条至第十八条为盐湖保护管理部分,第十九条至第二十三条为开发利用部分,第二十四条至第三十四条为法律责任部分,第三十五条为附则部分。

(一)关于盐湖保护的总体布局。明确了盐湖保护应当遵循“统一规划、保护优先、严格管理、合理利用”的总体原则;划定了核心保护区和一般保护区;明确了市人民政府、盐湖所在地的县(市、区)人民政府、乡(镇)人民政府、街道办事处及各相关职能部门在盐湖保护工作中的职责;规定了市人民政府规划和自然资源主管部门应当在符合本级国土空间规划的前提下组织编制盐湖保护专项规划,其他涉及盐湖的规划应当与盐湖保护专项规划相协调;并对保护经费、保护机制、生态保护补偿机制、科学研究、奖励机制作了逐一规范,提高了《条例(草案)》的可操作性,更好地促进各职能部门履职尽责,将盐湖保护工作各项措施落实到位。

(二)关于盐湖的生态环境保护和开发利用。生态环境保护在盐湖保护中居于首要地位。《条例(草案)》通过关闭、停办、迁移、转产盐湖保护范围内化工等严重污染环境的企业,组织搬迁盐湖保护范围内的畜禽、水产养殖场,关闭现有排污口,不得新建与保护利用无关的建筑和设施,污水处理达标排放等具体措施,着力解决盐湖生态保护工作中存在的突出问题。同时,通过实施工业建设项目分类处置、有序退出,鼓励在盐湖湿地适度开展盐文化传承、自然体验和生态旅游等环境友好型活动等措施,推动盐湖功能由单一的工业生产向生态保护和绿色发展方面转化。

(三)关于盐湖保护范围内文物资源和工业遗产的保护。据文物部门考证,盐湖保护范围内除已保护的各类文物资源,还存在部分已发掘尚未纳入保护范畴或者尚未发掘的历史文化资源。为有效保护历史文化遗存,《条例(草案)》从建设活动应当事先报请文物部门调查、勘探;加强对常平关帝庙、池神庙等点状文物保护单位的保护和管理,依法拆除文物保护单位保护范围内与保护无关的建筑物、构筑物;加大对盐池禁墙、虞坂古盐道等线性重点保护单位的日常看护力度和检查巡查频次等方面对文物资源保护作出了明确规定。同时,《条例(草案)》还规定了应当定期对工业遗产的保护情况进行检查评估,鼓励开展工业遗产的集中展示和合理利用等内容,旨在加强对工业遗产的保护和利用。

(四)关于盐湖保护范围内矿产资源的保护。《条例(草案)》明确禁止任何单位或者个人开采、侵占或者破坏盐湖保护范围内的矿产资源,并在法律责任部分对擅自开采行为作出了具体规定。同时规定工业生产、重污染企业、畜禽水产养殖应当退出盐湖。鼓励开展特色旅游产业,发展文化创意产业,传承非物质文化遗产,引导盐湖朝着绿色发展模式转变。

(五)关于法律责任规定。《条例(草案)》在法律责任部分逐条对应保护管理和开发利用措施部分。针对违反盐湖生态资源保护规定,违规开发利用盐湖,擅自开采盐湖矿产资源,破坏盐湖湿地保护标识,破坏盐湖湿地环境,违反盐湖湿地野生动物保护、水资源保护、文物保护规定等破坏盐湖保护或者违规开发利用的行为,明确规定了相应的法律责任,为各执法单位开展盐湖保护工作提供了依据,以保障《条例(草案)》各项规定得以落实。

 

运 城 市 人 大 法 制 委        

运城市人大常委会法工委      

2020年6月30日