——2019年4月24日在运城市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

运城市人民政府副市长  董旭光

主任、副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2018年度立法安排，市政府法制机构组织市生态环境局等单位在广泛调研、论证和征求各方面意见的基础上，起草完成了《运城市大气污染防治条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》。现将有关情况说明如下：

一、《条例（草案）》制定的背景

近年来，随着我市经济社会的快速发展，以火电、焦化、水泥、化工为代表的重污染行业在生产中对大气环境造成严重污染。一是环境空气质量不容乐观。我市被生态环境部列为汾渭平原大气污染重点治理城市。2017年我市重污染天气为21天，2018年我市重污染天气为16天，我市环境空气质量考核指标全国排名靠后。2018年我市大气污染综合指数为6.53；细颗粒物（PM2.5）年累计浓度为60微克/立方米，两项指标均在汾渭平原城市中排名靠后，空气污染状况不容乐观，与人民群众期望差距较大。二是大气污染治理欠账较多。我市工业大气污染严重、历史欠账较多。煤焦化、钢铁、水泥产业污染较重、车辆尾气、建筑施工工地扬尘等诸多问题仍未得到有效解决，大气污染防治工作，面临着既要多还旧账、又要不欠新账的巨大压力。由于各县（市、区）大气污染的特征、成因以及综合防治、重点不尽相同，长期缺乏协调、社会各界参与、综合多方力量防治的有效治理措施，急需结合我市实际拿出具体对策。三是大气污染治理经验相对缺乏。虽然社会各界对大气污染治理高度关注，但是治理合力还没有真正形成。部分企业治污主体责任仍未落实到位，环境违法行为时有发生。有必要把好的经验、好的做法以地方性法规的形式固化下来，为大气污染防治提供有力抓手。

二、起草指导思想和原则

（一）指导思想

以习近平新时代生态文明建设思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，强化问题导向，注重依法监管，推进全民共治，坚决打赢蓝天保卫战。集中力量解决突出生态环境问题，完善生态环境治理体系，推动形成绿色生产生活方式，实现生态环境质量持续改善。坚持以人民为中心的发展思想，更好地满足人民对美好生活的需要，为“走进新时代，建设大运城”创造良好的、可持续的发展环境。

（二）立法坚持的原则

一是坚持依法立法原则。在《条例（草案）》起草过程中，严格按照《立法法》《大气污染防治法》的要求，不违背立法原意，不超越立法权限。按照全国人大常委会《立法技术规范》的要求，对文本草案的逻辑结构、条文表述、职责权限、法律责任进行了规范，力求做到结构严谨、体例适当、文字精炼、依据充分。

二是坚持问题导向原则。起草时坚持问题导向，既要解决我市当前大气污染防治中的热点、难点问题，又要充分考虑经济社会发展的需要，兼顾现实性需要与前瞻性目标。比如扬尘、机动车尾气污染、工业废气污染和重度污染天气应对问题等，在《条例（草案）》中对要采取的管理措施和处罚标准进行了设定和明确。

三是坚持社会共治原则。营造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理法治化水平，充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用。《条例（草案）》中制定了市、县政府主要负责人牵头的协调机制，不断健全强化城市大气污染防治职能；积极探索建立城市生态环境保护协同工作机制；找准城市大气污染治理和群众意愿的平衡点，确立大气污染防治实行责任制，谋求大气污染治理效果的最大化。

四是坚持管用可操作原则。在《条例（草案）》的制定上，既坚持合法性，又兼顾合理性，立小法、立精法、立管用法，提高可操作性。贯彻以教育为主、处罚为辅的原则，对造成大气污染的违法违规行为，结合我市实际，科学规定了处罚额度，保证执法活动的公平公正。

三、起草过程

2018年7月中旬，根据市人大常委会立法工作安排，市政府成立了由分管副市长为组长，市政府法制机构和有关单位参加的工作领导组。市政府法制机构组织市环保局开展《条例（草案）》具体起草工作，并明确了工作流程、工作要求和时间节点。

为提高《条例（草案）》的制定质量，市环保局邀请武汉大学环境法研究所专家作为第三方技术支持参与起草工作。2018年8月14日，市环保局与武汉大学环境法研究所立法起草工作小组召开了立法工作协调会，协调安排立法工作，就此次立法的形式、目的以及我市大气污染防治现状向专家组进行了介绍，并且对立法专家提出的有关立法问题进行了及时反馈。

2018年8月15日，市环保局组织武汉大学相关立法专家深入河津、新绛、稷山等县（市）及山焦盐化、大运汽车等临近中心城区的大型企业，对我市大气污染防治重点区域开展了立法调研。立法专家组对我市企业大气污染、城中村燃煤、建筑工地扬尘、盐池污染、机动车尾气排放等大气污染问题以及我市大气污染防治现实和立法需求有了较为准确的掌握，确保立法统一，切合我市实际情况。

2018年8月底，市环保局在对《条例（草案）》进行了认真细致的研究，召开论证研讨会，并借鉴其他省市在大气污染防治工作方面的优秀做法，对该《条例（草案）》进行了多次修改完善后，立法起草工作小组起草完成了《条例（草案）》初稿的起草，并且对该条例草案的立法依据、立法目的、其他各省市立法实践等事项做出了具体说明。

2018年8月28日，市环保局将《条例（草案）》提交市政府后，市政府法制机构组织市环保局、发改委、经信委、科技局、国土局、交通局、公路局、财政局、农业局等单位和市政府法律顾问开展征求意见工作。同时，市环保局也面向本系统，组织13个县（市、区）环保局开展征求意见工作，共收集到反馈意见和建议35条，经认真梳理分析，吸收采纳24条，使《条例（草案）》框架更合理、章节更完善、内容更充实。在此基础上，市政府法制机构对《条例（草案）》在用语规范和精炼表述上进行了修改完善，形成了《条例（草案）》第二稿；

2018年11月20日，市政府法制机构会同市人大法工委、环资委对《条例（草案）》征求意见座谈，起草小组对《条例（草案）》中职能权限等内容进行修改，形成了《条例（草案）》的第三稿。

2018年12月10日，市政府法制机构召集环保、发改、经信、商务和公安等部门此次对《条例（草案）》征求意见座谈，立法起草小组在梳理征求意见的基础上形成了《条例（草案）》第四稿。

经市政府第50次常务会议审议通过后，按照机构改革三定方案对条例内各部门职责进行了修改。

2019年4月8日，市人大安雅文主任主持立法调研座谈会，对《条例（草案）》提出了新的建议和意见；2019年4月16日，市四届人大常委会第51次主任会议，讨论了城建环保工委关于市政府提请的《条例（草案）》的研究意见。立法专家组对两次会议提出的建议、意见进行了认真的研究，对《条例（草案）》进行了修改完善。

按照市政府常务会议审议结果和市人大调研会、主任会意见修改《条例（草案）》报审稿，报请市人大常委会审议。

四、参考依据

《条例（草案）》以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《山西省大气污染防治条例》（2018年）、环保部《汾渭平原2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2018〕132号）、山西省人民政府办公厅《山西省大气污染防治2018年行动计划》（晋政办发〔2018〕52号）、省人民政府《关于印发山西省打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（晋政发〔2018〕30号）、省人民政府办公厅《关于开展2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动促进空气质量进一步改善的通知》（晋政办发电〔2018〕67号）为依据。

五、主要内容和解决的问题

《条例（草案）》共分为五章六十四条：第一章总则、第二章监督管理、第三章大气污染防治措施、第四章法律责任、第五章附则。

（一）关于大气污染防治部门的责任设置。在第一章总则中，《条例（草案）》专门针对市人民政府、各县（市、区）人民政府以及相关职能部门的职责做了明确规定。特别是对生态环境、发改、交通、住建、自然资源等大气污染防治工作重点部门在相关工作开展过程中承担的具体职责进行了明确，理顺部门职责、明确执法权限，提高《条例（草案）》的可操作性，更好促进各部门履职尽责，推动有关工作落实到位。

（二）关于燃煤燃料排放污染。我市城区供暖以集中供暖为主，因城区集中供暖管网无法完全覆盖到农村地区，农村居民多采用燃煤锅炉取暖，燃煤污染成为大气污染防治的重要领域。针对该问题，《条例（草案）》在第三章中专门就集中供暖设施的建设和燃煤总量的控制做出了详细规定，一方面推动削减燃煤总量，减少燃煤污染排放；另一方面，推动高效节能的新能源设施的建设和使用。

（三）关于挥发性有机物治理。部分企业在生产过程中会产生挥发性有机物（VOC），生态环境部门近年来监测和治理的重点领域。《条例（草案）》在第三章中专门针对工业生产中产生的挥发性有机物（VOC）和其他大气污染物的排放做出明确规定，限制污染物排放，提高我市空气质量总体向好发展，保障人民群众的身体健康。

（四）关于机动车污染。随着机动车保有量不断增加，其排放的污染物成为大气污染超标的重要因素。《条例（草案）》在第三章中专门针对机动车污染物排放做出了规定，尤其是对机动车的行驶、维修和污染物排放数据监测等方面做出了明确要求。《条例（草案）》对购买第三方服务，加强机动车污染物排放数据监测等工作做了规定。

（五）关于扬尘的治理。在城市基础设施建设过程中，大型工程车辆、交通运输车辆在裸露黄土的区域行使、施工，形成了扬尘污染，造成我市大气中细颗粒物（PM2.5）含量较高，危害到群众的身体健康。《条例（草案）》在第三章中，针对产生扬尘污染的进行了规定，力求降低扬尘污染。

（六）关于法律责任。《条例（草案）》第四章专门针对扬尘、机动车超标排放、锅炉超标排放等具体造成大气污染的行为，明确规定了相关法律责任。此外，还专门规定了行政部门违规行为的法律责任。并针对各类违法行为设置了处罚措施，如：按日计罚、罚款、限产停产、吊销从业资格、行政处分等，为各执法单位开展行政执法工作提供了依据，确保《条例（草案）》各项规定落实到位。

主任、副主任、秘书长、各位委员，《运城市大气污染防治条例（草案）》经调研论证、征求意见、修改完善，已完成起草工作，现将《条例（草案）》呈上，请予以审议。