—— 2021年3月26日在运城市第四届人民代表大会常务委员会第四十九次会议上

运城市人大常委会农村工作委员会

主任、副主任、秘书长、各位委员：

《运城市伍姓湖保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）于2021年2月5日经市人民政府第91次常务会议讨论通过，提请市人大常委会会议审议。

为全面加强湿地保护修复工作，深入推进伍姓湖生态建设，根据省委市委有关部署安排，市人大常委会将伍姓湖保护立法列入2021年立法工作计划，并于去年11月开始启动保护立法工作。2020年11月25日，市人大常委会立法专题调研组深入永济市，就伍姓湖保护工作的现状及需要解决的问题和困难进行了专题调研。为切实搞好《条例（草案）》的起草工作，农工委提前介入，多次召开会议组织协调起草工作，就立法目的、立法原则、主要内容及如何增强法规的针对性、可操作性提出了意见和要求，确保制定一部管用、实用、好用的地方法规。2021年3月上旬，农工委接到市政府提请审议的法规草案后，于3月10日组织召开了市水务局、规划和自然资源局、生态环境局、文化和旅游局、城市管理局、农业农村局、司法局等相关职能部门、市人大常委会相关工作机构及永济市人民政府参加的论证会，广泛征求各方面意见。在此基础上，对《条例（草案）》进行了认真研究，现将具体情况报告如下：

一、开展伍姓湖保护立法的必要性

伍姓湖是山西省最大的淡水湖泊，也是全省重要的湿地保护区。近年来，市委、市政府认真贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，切实加大伍姓湖生态环境治理，启动了伍姓湖生态修复保护治理工程，开展了伍姓湖周边环境整治提升工程，编制了《伍姓湖湿地保护与利用总体规划》等，在伍姓湖保护方面做了大量的工作。但目前来看，伍姓湖还存在着水量不足、水质恶化、土地权属等问题。省委深入贯彻落实习近平总书记视察山西重要讲话精神，提出要加快晋阳湖、漳泽湖、云竹湖、盐湖、伍姓湖“五湖”生态保护与修复工作，同时强调要通过立法来加强“五湖”保护。伍姓湖紧邻永济市区，其生态环境的稳定和可持续发展对永济市及运城市的社会、经济发展影响深远。因此，亟待通过地方性立法来切实、有效地解决伍姓湖保护工作中的困难和问题，进一步协调河湖生态和经济社会在保护和发展之间的关系。开展伍姓湖保护立法时机成熟，十分必要。

二、对《条例（草案）》的研究意见

结合调研、座谈、征求意见等情况，对《条例（草案）》提出如下研究意见：

（一）立法的目的明确，导向清晰。开展立法的目的是通过法定程序解决目前伍姓湖保护管理中存在的困难和问题，为伍姓湖的保护管理提供法治保障。《条例（草案）》在起草过程中，严格遵循“科学立法、民主立法、依法立法”的原则，指导思想明确，以问题为导向，提出解决办法。

（二）立法的法律依据充足。立法的主要依据为《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律及《山西省水污染防治条例》《山西省水资源管理条例》《运城市人民代表大会及其常务委员会立法条例》等地方性法规。

（三）主要内容比较详实，框架结构较为得体。《条例（草案）》共六章二十六条，分为总则、管理机构和职责、综合保护、利用管理、法律责任、附则，明确了立法目的和依据、适用范围、执法主体、部门职责、法律责任等法规草案应具备的法定要件。同时，借鉴了安徽、江西、云南、杭州等省市在湖泊保护、管理立法中的优秀经验，又充分考虑了运城实际，可行性较强。

（四）立法的过程严谨，程序合法。市人民政府成立了由市水务局、永济市人民政府牵头的《条例（草案）》起草组。永济市人民政府在学习考察、立法调研的基础上形成了草案初稿，通过召开专家论证会，征求意见和建议，永济市司法局审核后报送市水务局进一步修改完善，市司法局对《条例（草案）》进行审核把关。2月5日，经市人民政府第91次常务会议讨论通过，2月24日，以市人民政府议案形式提请市人大常委会审议，符合我市立法条例规定的程序要求。

三、对《条例（草案）》的具体修改意见

1、建议条例按照“不抵触、有特色、可操作”原则，致力于增加针对性，增强精准度，每一款条文都要以问题为导向，对存在的问题提出解决方案，从而为伍姓湖保护建立长效管理机制。

2、坚持法的属性。立法不同于一般行政公文，有其独特的属性和内在要求，建议条例用语要规范表述，实现“法言法语”。

3、伍姓湖属湿地自然保护区，条例规定的保护范围应与省政府批复的自然保护区范围不冲突。

4、建议将第二章“管理机构和职责”并入总则，变六章为五章。

5、第十三条、十四条所列保护管理中的禁止性规定，建议整合为一条，可表述为“伍姓湖保护管理范围内禁止下列行为：......”。

6、第四章的第十六条、十八条、二十条所列内容为禁止性条款，建议合条列项，列入第三章综合保护中，使文本结构更为清晰。

7、建议修改第二十条“伍姓湖实行全面禁渔制度”。生态渔业是改善净化水质、保护生物多样性、改善伍姓湖生态环境的重要手段，应提倡合理生态渔业，禁止人工养鱼，保持生态平衡。

8、建议修改第二十一条“从事考古、影视拍摄工作和大型水上活动的，应当经永济市文旅等行政主管部门审核”。目前，我国考古项目由国家文物局审批，影视拍摄由国家级或省级有关部门审批，永济市有关部门不具备审批权限。

9、慎重设置行政处罚，处罚应当有法律法规、部门规章以及山西省地方性法规作为依据。第二十四条所列处罚条款，建议根据行政处罚自由裁量权基准，分档次细化行政处罚规定，以防止执法随意性，避免执法不公等情形发生。

10、设置处罚要与禁止性行为相对应。按照“假定条件、行为模式、法律后果”等法律要素和立法技术规范要求，前面有“禁止规定的”后面才有“法律责任”，一一对应。不能突兀出现只有法律责任没有禁止规定的情况。

11、建议将第二十三条修改为“市、县人民政府和负有伍姓湖保护管理职责部门的工作人员在伍姓湖的保护管理和开发利用活动中违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并放置在“法律责任”一章的最后一条。

12、建议将第二十五条修改为“违反本条例规定，法律、行政法规和省人民代表大会及其常委会制定的地方性法规已有法律责任规定的，从其规定”，并放置在“法律责任”一章的第一条。

以上意见，请予审议。