—— 2021年10月28日在运城市第四届人民代表大会常务委员会第五十四次会议上

运城市人大常委会副主任　郭　宏

主任、副主任、秘书长、各位委员：

教育是国之大计、党之大计。民办教育是中国特色社会主义教育事业的重要组成部分，是促进教育改革、服务经济社会发展的重要力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握教育发展大势，以实行非营利性和营利性分类管理为突破口，对民办教育作出重要改革。据此，全国人大常委会根据民办教育事业发展需要，先后3次对《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）进行修正。今年4月份，国务院又颁布了“十四五”以来第一部教育方面的行政法规——新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》），对民办教育办学方向、发展目标、法律地位、政策要求、动力机制等五个方面进行了全面、系统的修改、补充和完善，并于今年9月1日起实施。

为推动党中央决策和法律法规在我市贯彻实施，促进全市民办教育持续健康规范发展，按照市人大常委会2021年度工作要点安排，常委会组织成立了执法检查组，于8月中旬至10月中旬，与13个县（市、区）人大常委会联动，就《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》（以下简称“一法一条例”）实施情况开展了执法检查。在前期调研的基础上，检查组本着坚持问题导向、查找薄弱环节、强化有效监督的原则，详细制定了执法检查方案，提出了6个方面的检查重点；9月2日，会同法律咨询中心组织召开了“一法一条例”执法检查动员会暨法律知识专题培训会；9月3日至20日，就“一法一条例”涉及的16条重点内容，在全市范围内开展问卷调查，共发放调查问卷3000余份，广泛征询民办教育举办者、从业者、教师代表、人大代表、学生家长等各方面的意见建议；9月7日至8日，检查组深入河津市、临猗县、盐湖区及中心城区的13所民办中小学、幼儿园和校外培训机构进行实地检查；之后召开汇报座谈会，听取市政府及市教育、人社、行政审批等相关职能部门和盐湖区人民政府贯彻实施法律法规情况汇报，并与部分民办学校负责人、市人大代表、部分专家学者座谈交流，认真听取关于我市民办教育事业发展的意见建议。除实地检查的3个县（市、区）外，其余10个县（市）自行开展执法检查，并向检查组提交了检查报告。检查结束后，检查组经过认真梳理总结，对“一法一条例”在我市的贯彻实施情况有了较为全面的了解掌握。现将具体情况报告如下：

检查组认为，“一法一条例”实施以来，市、县两级政府及相关职能部门以法律法规为引领，坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”方针，创新体制机制、完善扶持政策、加强规范管理，切实维护民办学校和受教育者合法权益；各级各类民办学校贯彻国家教育方针，坚持依法办学，致力培养各类人才。我市民办教育已形成了多形式、多类别、多层次的完整办学体系，为促进全市高质量发展，满足人民群众的多样化教育需求作出了积极贡献。但在贯彻实施法律法规中，特别是按照新法要求依法推动民办教育从快速发展向规范发展、内涵发展的过程中，还存在着一些突出的困难和问题，需要下大气力进一步研究解决、推动落实。

一、贯彻实施“一法一条例”的主要成绩

（一）民办教育快速发展，重要作用日益突显。截至目前，全市共有各级各类民办学校（不含培训机构）671所，在校生232318人，专任教师15675人，分别占全市学校、在校生、专任教师总数的44.3%、27.8%、24.5%。其中，幼儿园（含附属幼儿园）553所、在园幼儿76453人，占全市幼儿园、在园幼儿总数的66.7%、44.5%；小学（含附属小学）70所、在校生59654人，占全市小学、在校生总数的8.3%、18.4%；初中（含附属初中）54所、在校生52217人，占全市初中、在校生总数的31.8%、36.5%；普通高中28所、在校生19294人，占全市高中、在校生总数的42.4%、21.3%。另有职业高中14所，中等技术学校6所，高等院校1所。民办教育事业基本形成了类型多样、主体多元、充满生机的发展局面，在弥补公办不足、丰富资源供给、缓解供需矛盾、提供多元选择、激发教育活力等方面发挥了重要作用。

（二）深入开展法律宣传，持续完善政策体系。各级政府及相关职能部门高度重视“一法一条例”的学习宣传贯彻工作，立足发展实际，采取线上、线下多种形式开展普法宣传和学习培训，答疑释惑、系统解读，着力营造学法、懂法、守法、用法的浓厚法治氛围，全面推动“一法一条例”宣传贯彻工作落地落细。同时，各级政府也依法把民办教育纳入当地国民经济和社会发展规划，出台具体措施，推进公办、民办共同发展，更好地适应区域经济社会发展需要。各级教育及相关职能部门按照法定职责，制定出台相关配套政策，不断健全完善设立审批、登记年检、自主办学、组织活动、财务管理、行为监管、风险防范、督导考核及招生计划、项目评审、土地供给、金融服务、税费优惠、扶持奖励等各方面工作机制和政策体系，努力打造贯彻法律法规、支持和规范民办教育健康发展的良好法治环境。

（三）依法强化监督管理，不断规范办学行为。一是贯彻党的教育方针，党建工作全面加强。各级政府及教育行政主管部门认真落实法律法规要求，采取多种组建方式实现党组织在全市民办学校全覆盖，组织引导民办学校开展丰富多样的党建活动，提升党建工作质量，坚持社会主义办学方向，全面加强党对民办教育的领导。二是实行公办民办同招，招生秩序明显好转。采取公办、民办学校同步、统一招生的办法，对全市民办义务教育阶段学校实行“网上报名、免试入学、超量摇号、录满为止”的措施，不断规范招生行为，严肃查处违规招生乱象，招生秩序明显好转，社会满意度不断提高。三是教师队伍建设不断加强，教师权益得到有效保障。为加强民办学校教师队伍管理，维护教师合法权益，提升教师队伍整体素质，市教育行政主管部门根据相关法律法规要求，制定出台了《关于加强民办学校教师队伍管理实施意见（试行）》，对民办学校教师的聘任、配备、流动、考核、培训、表彰、奖惩、专业技术职务评审、工资福利、社会保险等方面予以全面规范。各民办学校也按照“一法一条例”及《合同法》《教师法》等相关规定，保障教职工工资、福利待遇和其他合法权益，为教职工缴纳各项社会保险。同时，加强师德师风建设，对在职教师有偿补课、体罚学生等违规行为实行严格责任追究。四是加强民办学校财务管理，不断规范收费行为。为进一步加强民办学校财务管理，规范民办学校收费行为，市教育行政主管部门制定下发《关于进一步加强民办学校规范管理的实施意见》《关于进一步加强全市民办学校财务监管的通知》，对民办学校的财务管理进行重点规范，严禁非法集资办学，严禁未公示乱收费行为，严密防范抽逃办学资金、挪用办学经费或恶意终止办学等侵害群众利益行为。五是扎实开展年检工作，督促民办学校规范办学。为强化年检工作实效，督促民办学校规范办学，市教育及相关职能部门对民办中小学校年检指标体系进行了重新修订，制定了幼儿园和校外培训机构年检指标体系。同时，依照管理权限组织相关人员，从办学方向、办学行为、办学条件、教学管理、教师队伍建设、安全管理、财务管理、质量效益等方面，进行全方位的年度检查，依法查处违法违规行为，并通过新闻媒体向社会公布。

（四）加大专项治理力度，净化校外培训环境。为切实规范校外培训机构的办学行为，净化校外培训环境，我市在2017年6月就早于全国统一安排，在全省率先启动了校外培训机构治理工作，并于2017年11月以运政办发〔2017〕97号文件的形式，印发了《运城市民办非学历教育机构规范整顿实施方案》，成立了规范整顿工作领导组，制定了实施办法和审批管理规定。同时，建立健全了以县为主，教育行政主管部门牵头负责、相关职能部门配合的长效管理机制，逐一对全市校外培训机构建立工作台账，为具备办学条件的校外培训机构颁发《中华人民共和国民办学校办学许可证》，并以“白名单”形式向社会公布，为进一步对标研判、分类治理打好基础。目前，全市共有证照齐全校外培训机构1544所（学科类培训机构550所，非学科类培训机构994所）。其中，中心城区校外培训机构331所（学科类培训机构81所，非学科类培训机构250所）。

二、“一法一条例”实施中存在的主要问题及原因分析

（一）民办学校党组织设置不够规范、作用没有得到充分发挥。坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，保障民办学校中党的基层组织贯彻党的方针政策，依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督，是《民办教育促进法实施条例》修改的一项重要内容，也是做好民办教育工作的根本保证。从检查情况来看，虽然我市已实现党组织在民办学校全覆盖，但由于民办学校的党建工作起步晚、基础弱、底子薄、起点低，在落实党建工作保障上参差不齐，发展不平衡不充分，存在诸多问题。一是有的民办学校党组织体系不够健全、设置不够规范、隶属关系不够顺畅，党建制度落实不够到位。二是思想认识存在偏差，对党组织在民办教育中的作用没有形成足够的共识，党建工作保障水平有待进一步提升，党组织参与学校重大决策并实施监督的重要作用尚未得到有效发挥。三是部分民办学校的思想政治教育工作抓得不紧，党员的先锋模范作用发挥不明显，甚至有个别党员长期游离于党组织之外。特别是一些地处乡村的民办学校教职工，缺乏向党组织靠拢的意愿，有的民办学校自党组织设立以来没有发展过一名党员。

（二）民办学校的组织管理与法律法规要求还有较大差距。一是现代学校法人治理结构不完善。有的举办者不能按照学校章程规定的权限、程序参与学校的办学和管理；部分民办学校尤其是规模较小的学校，实行家族式管理，举办者过多干预教学及行政管理工作。二是部分民办学校法人财产权没有完全落实。学校资产与举办者资产界限模糊，特别是较早举办的民办学校、“公参民”学校产权关系不清；第三方审计、资产分类登记、定期清查公布资产及年度财务、预决算报告报备等财会制度落实不到位。三是部分民办学校的设置标准不达要求。《民办教育促进法》第十一条规定：“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校执行。”《民办教育促进法实施条例》第三十条规定：“民办学校应当提供符合标准的校舍和教育教学设施设备。”相当一部分民办学校特别是县域民办义务教育阶段学校，举办者除建校时一次性投入外，后续投入少，有的还需交纳巨额的校舍租赁费，平时办学经费主要靠学费滚动运作，师资力量配备、标准化建设及现代化教育设施设备及时更新补充、升级换代跟不上；理化生实验室、仪器室、多媒体教室、文体活动室及学生操场等场所配置不全、质量偏低，存在“小场地大用、一地多用”的现象，不符合标准化学校建设要求和现代化教学需求；宿舍人均面积普遍不达标，人满为患，最多的竟达12人/间，人均宿舍面积不足2平方米，且宿舍楼道、窗户全部用“安全网”封闭，存在较大的消防安全隐患。四是教育教学理念与现代教育发展要求不相适应。部分中小学民办学校过度追求教育的“功利性”，为争抢生源、提高升学率、满足家长需求，存在违规开展幼小衔接教学、不按规定开齐开足课程、大幅延长在校时间、高强度课业负担、整齐划一管理等现象，过度约束青少年儿童天性、违背成长规律，对教育的公平性、公益性、均衡性及整体教育生态、学生身心健康带来负面影响。

（三）民办教育与公办教育不协调问题突出。一是义务教育阶段民办学校及在校生体量过大、占比较高。“一法一条例”明确要求从当地教育发展需求出发设立民办学校。但我市除万荣县和垣曲县的民办教育份额较小以外，其余11个县（市、区）普遍体量过大、占比较高，特别是中心城区尤为突出。全市民办义务教育阶段学校在校生占比23.9%，中心城区义务教育阶段民办学校在校生占比51.1%（其中小学生占比44.4%、初中生占比73.9%），省教育厅多次提出批评，按照2023年底实现民办义务教育阶段学校在校生比例不超过5%的目标要求，困难较大。二是学科类校外培训机构存量大，压减任务较重。我市仅证照齐全的学科类校外培训机构就达550所，按照中办、国办《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中“坚决压减学科类校外培训”的要求，监管任务重，压减难度大。

（四）支持政策落实及规范办学监管机制还不健全。一是民办教育工作联席会议制度尚未建立。《民办教育促进法实施条例》第四十七条规定：“县级以上地方人民政府应当建立民办教育工作联席会议制度。教育、人社、民政、市场监管等部门应当根据职责会同有关部门建立民办学校年度检查和年度报告制度，健全日常监管机制。”但检查中发现，多数县（市、区）的民办教育工作联席会议制度尚未建立，各部门之间缺乏有效的沟通、协调，监管交叉地带法律权责还不够明确，未能形成齐抓共管、规范支持的工作合力。特别是在校外培训机构整治过程中，相关职能部门配合不力，有效监管的责任主体不明确，导致一些无证黑机构从地上转入地下、屡禁不止。二是未按规定设立财政专项资金予以扶持。《民办教育促进法》第四十五条和《民办教育促进法实施条例》第五十七条就县级以上地方政府设立民办教育发展专项资金，支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等方面作出明确规定，但检查发现大部分县（市）没有落实。三是审批与监管衔接不畅。自“一枚印章管审批”以来，我市民办教育机构的审批与监管工作进行了分离，提高了审批效率，同时也带来了审批与监管不能有效衔接的问题。审批机关对政策法规的学习掌握相对滞后，缺乏有效途径，不能很好地吃透相关要求，更不能及时对县级审批权限及业务规范进行指导；监管机关不能及时了解审批情况，实施有效监管，造成审批与监管标准不统一，法律法规及政策要求落实上有漏洞。四是省级分类管理改革配套措施尚未出台，对我市的民办教育改革造成一定影响。《民办教育促进法实施条例》第六十一条规定：“除民办教育促进法和本条例规定的支持和奖励措施外，省、自治区、直辖市人民政府还可以根据实际情况，制定本地区促进民办教育发展的支持与奖励措施。各级人民政府及有关部门在对现有民办学校实施分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。”但由于我省分类管理改革的相关配套政策及措施尚未出台，许多民办学校存在“等等看”思想，一定程度上也制约了我市民办教育改革工作的平稳有序推进。

（五）民办学校教师与公办学校教师同等法律地位落实不到位。检查中发现，民办学校教师队伍整体稳定性差，每学期20%左右的教师流失率比较普遍，多的甚至达40%。主要原因是大部分民办学校落实“一法一条例”相关要求不到位，主要表现在档案管理、业务培训、职称评定、职务评聘、假期工资、社会保障等方面与公办学校教师存在差距。《民办教育促进法》第二十八条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”《民办教育促进法实施条例》第三十六条规定：“民办学校应当依法保障教职工待遇，按照学校登记的法人类型，按时足额支付工资，足额缴纳社会保险费和住房公积金。”检查发现，尽管大部分民办学校为教师缴纳了各类保险，但多数执行的是企业职工标准，与公办学校教师及事业人员标准差距较大，大部分民办学校教师也没有办理住房公积金。

三、深入贯彻实施“一法一条例”的意见建议

（一）进一步增强法治意识，有序推进分类改革。一是各级政府及相关职能部门要按照“谁执法谁普法”精神，进一步加强法律法规的学习、宣传，切实统一思想、凝聚共识，促进民办学校举办者深刻认识分类管理的重大意义和深远影响，破解一直以来存在的营利与非营利混淆不清、法人属性含糊、产权归属不明、支持政策和平等地位难以落实等突出矛盾，优化持续健康发展的法治环境；各级各类民办学校要认真贯彻落实中办、国办和教育部等部门发布的一系列新政新规，端正办学理念，依法规范办学，确保分类管理改革平稳有序推进。二是市政府要按照法律精神和国家政策，密切结合全市民办教育发展实际，在省级相关配套措施和具体办法尚未出台的情况下，提前谋划、积极探索，特别是针对全市民办义务教育阶段学校及在校生体量过大的突出问题，制定切实可行的办法，稳步推进、全力保证“一法一条例”相关法律原则和要求不折不扣落实到位。

（二）进一步加强党的基层组织建设，确保正确办学方向。《民办教育促进法实施条例》第四条规定：“民办学校应当坚持中国共产党领导，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，落实立德树人根本任务。”各级政府及相关职能部门要积极引导和监督民办学校切实加强党的领导，持续深化党建工作。一是把依法完善民办学校党组织设置及健全党组织工作保障、参与决策和监督机制等作为贯彻落实“一法一条例”的首要任务，把加强基层党组织建设和提升党建工作质量真正作为民办学校依法规范办学的重大事项，重点选好配强基层党组织负责人，确保民办学校党组织的政治核心作用充分发挥、党对民办学校意识形态工作的领导权、话语权牢牢把握。二是坚持立德树人根本任务，确保思想政治教育常态化。要切实抓紧抓好民办学校人才培养和教师队伍建设，推进党的先进理论、社会主义核心价值观及优秀传统文化、革命文化、先进文化进课堂，把重智更要重德、重知识传授更要重价值塑造、重教学科研更要重立德树人贯穿人才培养全过程、各方面。

（三）进一步科学规划引导，促进统筹协调发展。各级政府要切实把民办教育发展纳入国民经济和社会发展规划，坚持以服务区域经济社会发展、民生保障改善为重要指引，统筹公办教育资源供给和人民群众需求，不断提升民办学校规划的科学性。要坚持义务教育以政府办学为主、社会力量办学为补充，合理规划布局、核定办学规模、强化内涵建设；进一步清理整顿义务教育阶段公办学校举办或参与举办民办学校，制定时间表，彻底解决“公参民”问题，促进其从同质化、规模化竞争向特色化、精品化发展。要鼓励引导普惠性民办幼儿园进行优化组合，逐步从数量型向质量型转变。要大力发展民办职业教育，建设一批有特色、高质量的职业教育学校，支持投资以职业技能培训为主的成人教育。

（四）进一步坚持问题导向，加大规范支持力度。市、县两级政府要统筹协调相关职能部门正视当前我市民办教育发展存在的问题、差距和挑战，充分考虑人民群众的关切和期盼，系统安排设计对民办教育支持和规范的制度机制，提升管理效能和水平。一是尽快建立完善民办教育工作联席会议制度，强化成员单位之间的沟通协调和工作衔接，依法严格规范民办学校设立的审批程序和权限，不断健全完善审批监管、法人治理、财务监督、年度检查、政府督导等方面的制度，建立健全信息公开、质量评估、违规失信惩戒等方面的工作机制，规范民办学校办学行为，加大校外培训机构依法整顿力度，营造公平合理、竞争有序的办学环境。二是依法优化教育支出结构，尽快设立民办教育专项资金，完善政府购买服务制度，加大和创新对民办教育的财政扶持，依法落实民办学校在税收优惠、用地保障等方面的支持政策，全力促进民办教育持续健康规范发展。

（五）进一步构建保障网络，维护民办学校教师权益。市、县两级政府及教育行政主管部门要把加强民办学校教师队伍建设放在民办学校生命的高度，学习借鉴各地先进经验，大力引导和促进民办学校加快完善关于加强教师队伍管理、强化师德师风建设的长效机制，依法维护民办学校教师在资格认定、职务评聘、培训考核、表彰奖励、合理流动等方面与公办学校教师的同等政策和权利；督促民办学校依法保障教职工待遇，按时足额支付工资，足额缴纳社会保险费和住房公积金，鼓励民办学校按照有关规定为教职工建立职业年金或者企业年金等补充养老保险；督促实施学前教育、学历教育的民办学校依法建立专项资金或者基金，用于教职工职业激励或者增加待遇保障，努力打造一支有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的高素质专业化教师队伍，为全市民办教育事业发展奠定坚实基础。

以上报告，请予审议。