—— 2021年10月28日运城市第四届人民代表大会常务委员会第五十四次会议上

　　　　　　　　　　　运城市人大法制委员会副主任委员

　　　　　　　　　　运城市人大常委会法工委主任

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2021年3月26日，市四届人大常委会第四十九次会议对市人民政府提请审议的《运城市建筑垃圾管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了初次审议。审议时，大多数常委会组成人员认为，近年来，随着我市城市规模的不断扩大、城市建设的快速推进和旧城区改造的持续进行，建筑垃圾大量产生，由此造成的环境污染、垃圾围城和占用耕地等问题日益突出。为防止建筑垃圾污染，保护和改善生态环境，有必要将建筑垃圾管理及资源化利用融入法治运城建设，以法治思维和法治方式保护城市人居环境，推动生态文明建设，促进高质量发展。组成人员还本着高度负责的精神，对草案提出了很好的修改意见。会后，为做好草案的修改工作，市人大法制委、常委会法工委主要开展了以下工作：一是研究制定《条例（草案）》修改总体思路，明确了指导思想、修改方向和需要解决的重点问题；二是召开了法规二审工作协调会，邀请市人大社会委、市城市管理局和市司法局参加，建立协调联系机制，明确二审工作目标和工作任务；三是收集整理了环境保护法、固体废物污染环境防治法、山西省固体废物污染环境防治条例、城市建筑垃圾管理规定等相关法律、法规、规章和其他规范性文件，汇编成册，供修改参考；四是赴有关先进地区学习考察城市建筑垃圾管理的经验；五是组成立法调研组赴河津市和盐湖区就《条例（草案）》进行调研，并召开征求意见座谈会，听取了部分市人大代表、政府及相关职能部门、部分乡（镇）和街道办事处、物业公司和村（居）民委员会的意见和建议；六是召开市直有关部门座谈会，征求了对《条例（草案）》的具体意见、建议；七是在运城日报、运城新闻网和运城人大网等媒体和网站全文刊登了《条例（草案）》征求意见稿及起草修改情况的说明，广泛征求社会各界意见，为期30天；同时，书面征求了市人大常委会各工作机构和办事机构、各县（市、区）人大常委会的意见，并安排五个基层立法联系点同步开展意见征求工作；八是组织召开立法专家顾问论证会，认真听取了专家顾问提出的意见、建议；九是赴太原召开立法论证会，邀请省人大法制委、常委会法工委的领导和专家对草案进行了深入论证和审核把关，提出具体修改意见；十是根据省人大的意见，结合其他方面提出的意见，再次对《条例（草案）》进行了集中讨论和反复修改，形成了草案修改稿。9月23日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行了统一审议，认为经过多次征求意见和反复修改完善，草案文本已较为成熟。9月29日，五届市委第1次常委会会议研究并原则通过草案修改稿。10月22日，市四届人大常委会第112次主任会议研究决定将草案修改稿提请本次常委会会议审议。现将法制委的审议结果报告如下：

一、关于草案修改的总体情况

原《条例（草案）》共九章五十条。我们紧密结合我市城市建筑垃圾管理实际，明确部门职责、工作要求和法律责任，严格按照立法技术规范，对《条例（草案）》进行了深度修改。首先，规范了建筑垃圾的概念，明确了法规的适用范围，对城市建筑垃圾从产生、收集、贮存到运输、利用、处置等各个环节的要求作出了基本规定。其次，删除了与上位法重复的有关条款和排放、运输、消纳和处置四个管理环节的行政许可及相应的法律责任。最后，根据逻辑性和关联性，对《条例（草案）》条款的内容、顺序进行了相应归纳和调整。修改后的《条例（草案）》删去章节设置，删除二十六条，增加九条，分列一条为二条，合并四条为二条，共三十二条，体例结构更加合理，内容更加具体，立法技术更加规范，可操作性更强。

二、关于草案的主要审议意见和修改建议

（一）关于法规名称

原《条例（草案）》名称为《运城市建筑垃圾管理条例（草案）》。因建筑垃圾主要集中在城市建成区内，为进一步明确立法目的，聚焦立法事项，建议将法规名称修改为“《运城市城市建筑垃圾管理条例（草案）》”。

（二）关于法规结构

修改后的《条例（草案）》内容简洁、条文较少，建议按照立法技术规范，删去章节设置，改为简单结构，内容按照逻辑关系分条排列。

（三）关于与部门规章的衔接

《城市建筑垃圾管理规定》（住建部139号令）是国家现行有效的关于城市建筑垃圾管理的部门规章，原《条例（草案）》较多地引用并细化了该规章的有关规定。部门规章不是地方性法规的上位法，两者适用范围不同。地方性法规不宜就同一管理事项另行设定行政处罚或者行政许可，也不宜对部门规章设定的行政处罚措施进行细化或者对实施部门规章设定的行政许可作出具体规定。同时，要妥善处理好地方性法规与部门规章的衔接问题，以免在执行过程中产生矛盾。建议按照《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等有关法律规定，对原《条例（草案）》中与部门规章相关的内容作必要的修改、删减等技术化处理，并做好衔接，以维护法治统一。

1、关于“处置”概念

原《条例（草案）》引用了部门规章关于建筑垃圾“处置”的概念，包括倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等活动，属于广义上的“处置”，而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》将“处置”与“产生、收集、贮存、运输、利用”等活动并列，属于狭义上的“处置”。为与上位法保持一致，建议按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定，将原《条例（草案）》第二条“本条例适用于本市城市化管理区域内的建筑垃圾的减排、排放、运输、消纳、综合利用等处置活动及监督管理”修改为“本条例适用于本市城市建成区内建筑垃圾的产生、收集、贮存、运输、利用、处置等活动及其监督管理”。

2、关于城市建筑垃圾处理（处置）核准

城市建筑垃圾处理（处置）核准是加强建筑垃圾管理的必要手段和措施。部门规章设定了城市建筑垃圾实行处置核准这一行政许可，且《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》明确了核准的具体条件。为明示这一必要管理措施，并与法规的其他条款有效衔接，建议《条例（草案）》增加一条，引用部门规章这一规定。

3、关于行政许可

原《条例（草案）》在第十二条、第十三条规定了“建筑垃圾处置（排放）许可”，在第十八条规定了“建筑垃圾运输企业核准登记”，在第十九条规定了“建筑垃圾运输车辆准运证”，在第二十一条规定了“建筑垃圾消纳许可”。这四类行政许可在部门规章中已有规定，地方性法规不宜再重复设定，建议作删除处理。

4、关于行政处罚

原《条例（草案）》对违反上述四类行政许可规定的行为和其他违反《条例（草案）》规定的行为设定了多条行政处罚措施。建议对其中重复或者细化部门规章规定的处罚措施作删除处理。同时，建议保留对“未按照规定的时间和路线行驶”“将建筑垃圾运输至未获得城市建筑垃圾处理相关核准的消纳场、资源化利用场”和“未采取密闭措施运输建筑垃圾”等三种违反建筑垃圾运输规定行为设定的行政处罚措施，并作规范化表述。

（四）关于新增条款

根据有关法律法规和政策规定，结合我市城市建筑垃圾管理需要，建议新增部分条款。

1、关于禁止性规定

针对“擅自倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾”“将建筑垃圾混入生活垃圾”“将危险废物混入建筑垃圾”“擅自设立弃置场受纳建筑垃圾”等行为，建议增加相应的禁止性规定予以规范。

2、关于减量化规定

根据住建部《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》和省人民政府办公厅《关于进一步加强建筑垃圾管理加快推进资源化利用的通知》的要求，建议增加相关条款，明确建筑垃圾减量化的指导思想和工作要求。

3、关于建筑垃圾的收集和贮存

收集和贮存是建筑垃圾管理的重要环节，原《条例（草案）》未对此作出具体规定。建议增加相关条款，明确建筑垃圾收集和贮存的有关规定。同时，针对居民装饰装修房屋产生的建筑垃圾无序倾倒的问题，建议对物业管理区域和非物业管理区域内建筑垃圾的分类收集和临时贮存分别进行规范。

（五）关于代履行

原《条例（草案）》第二十条关于建筑垃圾运输过程中泄漏、遗撒造成道路污染如何代为履行的表述不够规范。建议按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对该条款作必要修改和规范化表述，使其与上位法保持一致。

市人大法制委已经按照上述建议对草案作了修改。

以上报告连同草案修改稿，请一并予以审议。