—— 2019年8月28日运城市第四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

                                                                                                                                运城市人大法制委员会副主任委员　

                                                                                                                                                                                         郝秀军

                                                                                                         运城市人大常委会法工委主任

主任、副主任、秘书长、各位委员：

 2019年4月24日，市四届人大常委会第二十九次会议对《运城市养犬管理规定（草案）》进行了一审。审议时，绝大多数常委会组成人员认为，近年来，随着养犬群体的不断扩大和犬只数量的不断增加，因不规范、不文明养犬行为引发的各类社会问题日益突出，主要表现为：一是犬只伤人事件多发、频发，严重危害社会公共安全和公民人身安全；二是犬吠扰民、犬只随地便溺，严重影响人民生活环境和市容环境卫生；三是流浪犬数量增多，增加了不安全隐患和城乡管理的难度。尤其是现行管理体制下，存在着养犬行为缺乏明确具体的法律规范、政府职能部门的管理职责不够明确、执法缺乏依据等主要问题。因此，制定一部这方面的地方性法规，依法规范养犬行为，明确政府部门的法定职责，建立健全养犬管理制度体系，对于保障公共安全，维护社会秩序和市容环境卫生，推动创建全国文明城市，意义重大，十分必要。常委会组成人员还本着高度负责的精神，对草案提出了很好的修改意见。会后，为做好草案的修改工作，提出高质量的草案文本，为常委会二审做好准备，市人大法制委、常委会法工委开展了大量扎实有效的工作。一是编印了二审参考资料汇编。收集整理了治安管理处罚法、动物防疫法、城市市容和环境卫生管理条例等法律法规以及多部省内外设区的市的养犬管理法规，供修改时予以参考；二是根据常委会组成人员一审时提出的审议意见、常委会监察和司法工作委员会提出的研究意见的报告和市司法局的修改建议对草案进行了第一次修改；三是主持召开了立法座谈会。组织公安、司法、农业农村（畜牧兽医）、城市管理、市场监管、卫生健康、发展和改革、财政等部门的负责人逐条逐款对草案进行了讨论研究，对草案涉及的各部门职责和法律责任等方面进行了重点论证。会后，根据各部门提出的意见，对草案进行了第二次修改；四是开展了立法调研。赴闻喜、夏县召开征求意见座谈会，听取部分市人大代表和相关职能部门、居（村）民委员会、业主委员会和物业服务机构负责人的意见和建议。之后，会同市公安局对草案进行了第三次修改；五是向市人大常委会各工作机构和办事机构、各县（市、区）人大常委会书面征求意见和建议；六是面向全社会公开征求意见。在征求了市人大法制委立法专家顾问和市编制部门的意见、建议的基础上，结合其他方面提出的的意见和建议，参考借鉴杭州、苏州等地先进经验，对草案进行了第四次修改，并在运城日报和运城人大网全文刊载了草案及起草和修改情况的说明，公开征求意见30天，共征求到百余条意见、建议；七是组织召开了立法专家顾问论证会，从立法技术层面对草案进行了逐条论证；八是召开了基层立法联系点第一次工作会议，安排新设立的五个基层立法联系点同步开展征求意见工作；九是赴太原召开了立法论证会。邀请省人大法制委、常委会法工委的主要领导和相关处室负责人，围绕草案的主要内容和重点条款进行了研究论证和指导把关；十是根据省人大的意见，市人大常委会各工作机构和办事机构、各县（市、区）人大常委会提出的书面意见，基层立法联系点反馈的意见和公开征求到的意见，并与公安、农业农村（畜牧兽医）等相关职能部门反复沟通，对草案作了最后修改和完善，形成了草案修改稿。8月19日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行统一审议，认为经过几次大的修改和完善，草案文本已较为成熟。现将审议结果报告如下：

一、关于草案修改的总体情况

原草案共57条。市人大法制委、常委会法工委紧密结合我市实际，明确养犬行为规范，明确部门职责，强化制度设计和法律责任，并按照立法技术规范，对原草案进行了大幅度的修改。在法规条款较多的情况下，增设了章节，第一章是总则，第二章是犬只免疫和登记，第三章是养犬行为规范，第四章是犬只留检与领养，第五章是法律责任，第六章是附则，同时，增加3条、10款、3项，删减8条、2款、1项，合并12条为5条、2款为1款，拆分4条为8条，修改480余处，现草案共六章49条。

二、关于草案的主要审议意见和修改建议

（一）关于法规的适用范围

原草案规定，军用、警用以及动物园、盲人饲养的导盲犬、肢体残障人士饲养的扶助犬等特殊用途的犬只管理不适用本规定，但在具体条文中又对上述犬只进行了规范，前后矛盾。市人大法制委、常委会法工委经认真研究，结合征求到的意见，建议对特殊用途的犬只管理进行分类规定，修改为“军用、警用犬只的管理，按照国家有关规定执行。导盲、扶助、搜救等特种犬只和科研机构、演艺团体、动物园、治安重点保卫等单位饲养的特定用途犬只的管理，法律、法规另有规定的，从其规定。”同时，将其调整至附则部分，使得法规逻辑更为严密，前后更加贯通。

（二）关于乡（镇）人民政府和街道办事处的工作职责

做好养犬管理工作离不开乡（镇）人民政府、街道办事处的参与和支持。建议专门增加乡（镇）人民政府和街道办事处的工作职责，即乡（镇）人民政府、街道办事处应当督促养犬人、养犬单位遵守养犬行为规范，配合有关部门做好辖区内的犬只管理工作。

（三）关于限制养犬区范围的确定和调整

原草案规定，市中心城区所在的盐湖区东城办事处、西城办事处、南城办事处、北城办事处、中城办事处、姚孟办事处、大渠办事处、安邑办事处所辖行政区域、运城经济技术开发区和其他县（市、区）人民政府划定的区域为限制养犬区。为更加合理地确定限制养犬区的范围，同时兼顾范围调整的灵活性，建议修改为“本市行政区域内的城市建成区和县人民政府所在地的镇建成区为限制养犬区。具体范围由市、县（市、区）人民政府确定和调整，并向社会公布。”

（四）关于携犬外出行为规范

遵循携犬外出的相关行为规范是避免犬只伤人和维护市容环境卫生的有效手段。市人大法制委、常委会法工委经过认真研究和充分审议，建议对携犬外出的行为规范作必要的修改完善，将犬只牵引绳的长度限值由两米缩短为一点五米；删除对犬只出户时间的限制；增加携犬乘坐电梯时应当遵守的行为规范和未有效约束犬只造成交通事故应当依法承担民事责任的规定；增加不得乘坐除出租汽车以外的公共交通工具的规定，即携带犬只乘坐出租汽车时，应当征得驾驶员的同意，盲人携带导盲犬、肢体残障人士携带扶助犬的除外；增加“健身房、纪念馆”“大型超市、购物中心、商店、集市”“风景区、历史名园、名胜古迹园”等禁止犬只进入的场所和区域。

（五）关于犬只伤人后的应急处理

一审时，有常委会组成人员提出，犬只伤人一般发生在携犬外出过程中，此时牵领犬只的人如不是养犬人本人，可能会产生责任主体不清、推诿塞责的问题。市人大法制委、常委会法工委经认真研究，并征求了立法专家顾问和公安机关的意见后，建议修改为：“犬只伤害他人的，养犬人或者携犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治、接种狂犬病疫苗，先行垫付医疗和免疫接种费用，并依法承担民事责任。”以更加充分地保障受害人的权益。

（六）关于法律责任

为避免与上位法已有明确规定的法律责任重复，建议增加一条：违反本规定，法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规已有法律责任规定的，从其规定。同时，对上位法已有明确规定的条款进行删减。比如，关于饲养犬只干扰他人正常生活和驱使动物伤害他人的法律责任，在《中华人民共和国治安管理处罚法》中已有明确规定，不宜再重复规定。对于携犬外出不遵守规定的，原草案规定由公安机关或者城市管理部门责令改正、予以警告，拒不改正的，处200元罚款。调研中有较为集中的意见反映，较低数额的罚款不足以对养犬人起到应有的震慑作用，建议增加暂扣或者没收犬只的规定，以更加有效地督促养犬人文明养犬、依法养犬，市人大法制委、常委会法工委经反复研究讨论，建议予以采纳。

市人大法制委已经按照上述建议对草案作了修改。

三、需要说明的问题

（一）关于民事责任、行政责任和刑事责任的关系

草案对犬只伤害他人后，养犬人或者携犬人未立即将受害人送至医疗机构诊治、接种狂犬疫苗，或者拒绝垫付医疗和免疫接种费用的行为，规定了罚款的行政责任。在公开征求意见的过程中，有市民反映只规定罚款，不规定民事责任，不能充分保障受害人的权益。此外，草案中对于犬只两次以上伤害他人、一次伤害两人以上或者致人重伤、死亡的，也规定了罚款的行政责任。市民也同样反映只规定罚款，不规定刑事责任，不足以抵偿犬只伤人的严重后果。关于以上两个问题，《中华人民共和国侵权责任法》中已有明确规定，侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任，因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。因此，草案仅规定行政责任，并不妨碍侵权人依法承担相应的民事责任和刑事责任，且民事责任应当优先承担，但为了更积极地回应社会关切，市人大法制委、常委会法工委经认真研究讨论，决定在草案有关条款专门增加提示性规定，即“依法承担民事责任”、“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，一方面可以消除公众疑虑，另一方面也是对法律知识的普及。

（二）关于动物卫生监督机构的名称

在征求市农业农村局和畜牧兽医部门意见的过程中了解到，动物卫生监督所已撤销，其执法职责划归农业农村局农业综合行政执法队，检疫、防疫职责暂未明确。市人大法制委、常委会法工委经过认真讨论研究，借鉴相关立法经验，并与相关职能部门充分沟通后认为，动物卫生监督所虽已撤销，但其职责并未消失，机构改革之后的职责具体归并到政府的哪个职能部门，就由其承担相应的管理、监督责任，故名称不作修改。

（三）关于草案的施行日期

省人大常委会法工委提出，本法规与公民权利义务紧密相连，施行前应当至少留有三个月以上的宣传时间，以便公众知晓。市人大法制委、常委会法工委研究后认为，应当采纳这一意见。同时，也应考虑草案表决通过后，报请省人大批准的工作时间。综合考量，将施行日期定于2020年3月1日。

以上报告连同草案修改稿，请一并予以审议。