—— 2019年8月28日运城市第四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

运城市人大法制委员会副主任委员

                                                         郝秀军

运城市人大常委会法工委主任

主任、副主任、秘书长、各位委员：

2019年4月24日，市四届人大常委会第二十九次会议对市政府提请审议的《运城市大气污染防治条例（草案）》进行了一审。审议时，大多数常委会组成人员认为，近年来，随着经济社会的快速发展，以火电、焦化、水泥、化工为代表的重污染行业，对我市大气环境质量造成严重影响，大气污染防治工作中存在着环境空气质量亟待改善、防治主体责任不够明确、执法手段不够完善等问题，有必要制定一部切合我市实际的环保法规，为进一步改善环境空气质量，助力大气污染防治攻坚战提供坚强的法治保障。组成人员还本着高度负责的精神，对草案提出了很好的修改建议。会后，为做好草案的修改工作，市人大法制委、常委会法工委主要开展了以下工作：一是收集整理了大气污染防治法、山西省大气污染防治条例等大气污染防治法律法规和30余部省、设区的市的大气污染防治地方性法规，编印成册，供修改草案时予以参考；二是根据常委会组成人员的审议意见和城建环保工委提出的研究意见，逐条逐款反复讨论研究，对草案进行了认真修改；三是组织召开征求意见座谈会，听取了市政府生态环境、司法、发展和改革、财政、工业和信息化、能源、住房和城乡建设、市场监督管理、公安机关交通管理、交通运输、城市管理、气象、农业农村、应急管理、规划和自然资源、商务等相关职能部门的意见和建议，并对草案的核心内容和关键条款进行了深入研究和论证；四是赴闻喜和夏县开展立法调研，并召开征求意见座谈会，听取了部分市人大代表和县政府相关职能部门负责人的意见和建议；五是书面征求了立法专家顾问和市编制部门的意见；六是会同市生态环境局，根据征求到的意见、建议，对草案进行了再次修改；七是在运城日报、运城新闻网和运城人大网等媒体和网站全文刊登了草案征求意见稿及起草修改情况的说明，广泛征求社会各界意见，为期30天。同时，书面征求市人大常委会各工作机构和办事机构、各县（市、区）人大常委会的意见；八是组织召开立法专家顾问论证会和基层立法联系点工作会议，认真听取专家和各基层立法联系点提出的意见、建议；九是赴太原召开立法论证会，邀请省人大法制委、常委会法工委的领导和专家对草案进行了深入论证和审核把关，提出了具体修改意见；十是根据省人大的指导意见，结合各方面提出的意见、建议，会同市生态环境局再次对草案进行了反复讨论和认真修改，形成了草案修改稿。8月19日，市人大法制委召开全体会议，对草案修改稿进行统一审议，认为经过反复修改和完善，草案文本已较为成熟。现将审议结果报告如下：

一、关于草案修改的总体情况

原草案共64条。在修改过程中，市人大法制委、常委会法工委始终坚持“不抵触、可操作、有特色”的地方立法原则，按照科学立法、民主立法的要求，遵循立法规律和客观规律，广泛听取各方面的意见，紧密结合我市实际，借鉴外地先进经验，依法设定各方权利义务，在保证不与上位法相抵触的情况下，最大程度地凸显地方特色，提高可操作性。草案修改稿着重对上位法进行了补充和细化，明确了责任主体、执法主体和法律责任。市人大法制委、常委会法工委还按照立法技术规范，优化草案结构，规范文字表述，对原草案进行了大幅度的修改。修改后的草案不再设章，删减35条，增加11条，合并11条为5条，前后修改520余处，现草案共34条。

二、关于草案的主要审议意见和修改建议

（一）关于法规条款的删减

因本法规为实施性立法，即“在有直接上位法的前提下，为了保证该上位法的贯彻实施，结合本行政区域的实际制定的法规”，根据《中华人民共和国立法法》“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定，建议对照抄照搬上位法规定的35个条款予以删除。

（二）关于法规结构

修改后的草案共34条，因与上位法重复的内容已作删减，条款相对较少，结构相对简单，不再适合分章表述，建议取消章节设置。

（三）关于部门职责

原草案对市、县（市、区）人民政府生态环境、发展和改革、能源、市场监督管理、公安机关交通管理、交通运输、城市管理、气象、农业农村、应急管理、商务等11个部门在大气污染防治方面的职责作出了详细规定。在征求意见的过程中，各部门对职责划分提出了较为集中的意见。鉴于实践中各部门职责分工较为明确，为避免职责划分不规范、职责规定不全面、不准确和职责的动态调整等对法规实施可能造成的不利影响，根据省人大法制委、常委会法工委的指导意见，建议对政府部门在大气污染防治方面的职责不作具体规定，各部门根据权责统一的原则，按照法律法规和国家、省、市有关规定和要求，在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

（四）关于监督管理制度

原草案设置了专章对监督管理制度作出规定。其中，明确规定了“本市实行重点大气污染物排放总量控制制度”，根据市生态环境局的意见，建议将污染物浓度这一影响我市环境质量的关键因素纳入大气污染防治重点，并将我市当前大气污染防治工作中实行的排放总量控制和污染物浓度控制，即“双控制”制度模式在法规中予以明确：“本市实行重点大气污染物排放总量控制和污染物排放浓度控制制度。市人民政府生态环境主管部门根据国家、省下达的重点大气污染物排放总量和大气环境质量控制目标，拟定重点大气污染物总量控制目标和污染物排放浓度控制目标，报市人民政府批准后组织实施。”

（五）关于机动车和非道路移动机械污染防治

近年来，我市机动车保有量呈爆发式增长，机动车排放污染成为大气污染物超标的重要原因之一。建议根据大气污染防治法等法律法规，贯彻落实2019年全国大气污染防治工作要点、省打赢蓝天保卫战2019年行动计划等决策部署，借鉴外地先进经验，建立并实施机动车排放检测和维修治理闭环管理制度。同时，采取限行、禁止排放黑烟、规范非道路移动机械申报、加强联合监督检查等一系列有效措施，着力减少机动车和非道路移动机械污染物排放总量。

（六）关于法律责任

原草案第三章大气污染防治措施和第四章法律责任的部分条款存在着设置了具体管控措施但未设置相应的法律责任或者已设置法律责任但与上位法的规定不一致的问题，建议以大气污染防治法、省大气污染防治条例等法律法规为依据，进一步明确责任主体和执法主体，明确了禁止性行为的，要相应明确法律责任，与上位法规定不一致的，要严格对应上位法规定予以修改。同时，细化执法手段，视违法情节轻重相应规定处罚措施，使执法有据可依，执法过程更加规范，努力适应大气污染防治工作的实际需要。

市人大法制委已经按照上述建议对草案作了修改。

三、需要说明的问题

（一）关于草案名称

在草案公开征求意见的过程中，收到了关于将草案名称修改为《运城市大气污染防治管理规定（草案）》的建议。根据立法技术规范中关于地方性法规名称方面的规定，“对某一方面事项或者社会关系作全面、系统和综合性规定的，一般采用‘条例’的体例形式”，本法规虽内容不多，但针对大气污染防治这一方面的事项作了系统性规定，更适用条例体例，故未作修改。

（二）关于草案的施行日期

综合考虑草案表决通过后报请省人大批准的工作时间和法规颁布后的宣传时间，根据省人大常委会法工委的指导意见，将施行日期定于2020年3月1日。

以上报告连同草案修改稿，请一并予以审议。